“그래, 참여정부가 했다”

“그래, 참여정부가 했다”

번호 212606  글쓴이 (펌)국정브리핑   조회 47  누리 20 (20/0)  등록일 2008-2-17 16:37

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링크1 http://news.media.daum.net/politics/administration/200802/17/govpress/v19992498.html  출처 국정브리핑

“그래, 참여정부가 했다” 북핵 위기, 미-이라크 전쟁, 신용불량자와 카드채 사태…. 돌아보면 먹구름 뿐이었다. 2003년 위기 상황에서 출범한 참여정부는 신중한 경기조절 등으로 살얼음판 위를 조심스레 건너갔다. 인위적인 경기부양과 결별하는 대신 경제체질을 튼튼히 하고 중장기적 성장잠재력을 키우는 데 주력했다. 단기적 성과보다는 근본적인 해결을 추구하고, 본질적 문제 접근을 통한 제도화에 초점을 맞췄다. 혁신경제와 공정한 시장, 한미자유무역협정(FTA)등 적극적 개방정책, 금융허브 추진을 비롯한 금융산업 선진화정책, 지속적인 연구개발(R&D)투자 확대, 남북경협 등 오늘보다 내일을 위한 투자에 집중했다. ‘한 손에는 성장잠재력 확충, 다른 손에는 사회안전망 확대’. 참여정부는 특히 IMF 외환위기 이후 심화된 사회경제적 양극화를 완화하기 위해 사회투자를 확대했다. 경제성장과 사회복지가 함께 가는 동반성장전략을 새로운 패러다임으로 제시했다. IMF 외환위기 이후 고질병이 된 ‘저성장 속 양극화’ 문제에 정면으로 맞서고자 했다. 그럼에도 민생의 어려움은 짙은 그림자로 남았다. 우리 경제의 낡은 유산과 싸우며 새로운 성장전략을 추구했던 참여정부의 이러한 비전과 고투가 한국경제의 터닝포인트로 기록될지 여부는 역사의 몫으로 남아 있다. 국정브리핑은 재정경제부·한국금융연구원·한국조세연구원 등과 함께 참여정부 경제정책의 탄생 배경과 전개과정, 정책효과와 의미 등을 실록 형태로 정리한 ‘실록 경제정책’을 기획, 연재한다. 전·현직 정책 담당자들의 증언과 각종 정부기록물, 학계 연구보고서 등을 밑그림으로 삼아 ‘읽는 재미’와 함께 경제정책의 원리와 방향을 이해할 수 있는 폭넓은 안목을 제공하려 한다. 연재 내용은 단행본으로 묶어 출간할 예정이다. <편집자> ① 카드사태와 금융시장 안정: “문 닫을까요, 외국에 팔까요, 당신이 살 거요?” ② 신용불량자 뇌관 해체: 신불자 딜레마, 딜레마…“원칙이 이기더라” ③ 공정한 시장질서의 원칙과 현실: “투자와 출자, 그거 정말 구분이 됩니까?” ④ 인위적 경기부양의 유혹: 냄비 정책서 뚝배기 경제로…“어느 쪽이 건강한 겁니까” ⑤ 전략적 재정운영: “계산서 내놓았다가 박살나게 맞고 물러갑니다” ⑥ 한국형 성장모델의 모색: “개방과 양극화 해소, 선진한국 가는 양 날개” ⑦ 차세대 성장동력산업 육성: ‘미래 먹거리 10가지’ 씨뿌리기…과기 ‘부총리’뜨다 ⑧ 일자리, 비정규직 그리고 양극화: “일자리 낳는 성장으로 가자” ⑨ 영세자영업자 문제와 민생 대책: “민생이라는 말은 저에게 송곳입니다” ⑩ 중소기업 상생협력: ‘9988’ 중기 땜질처방 끝…하청업체서 파트너로 ⑪ 한미 FTA의 시작과 고민, 그리고 남은 과제:“미국과 FTA 진짜로 하는 겁니까?” ⑫ 균형발전, 글로벌 시대의 국토경쟁력:“정말 지방은 포기해도 괜찮습니까?” ⑬ 동북아 금융허브와 금융시스템 선진화:“숲을 기르면 호랑이는 저절로 온다” ⑭ 동반성장모델, 비전 2030: 계산서·시간표 있는 첫 국가비전…“돈 계산이 제일 힘들어” 1992년 미국 대통령선거에서 빌 클린턴 민주당 후보는 “바보야, 문제는 경제야!(It's the economy, Stupid)”라는 슬로건으로 민심을 파고 들었다. 2007년 12월 우리나라 대통령 선거에서도 경제가 모든 이슈를 압도했다. 국민들은 ‘먹고사는 문제’를 가장 중시했다. 참여정부는 2003년 출범 첫해부터 터져나온 카드채 대란, 신용불량자 사태, 부동산 시장 불안 등 이전 정부에서 물려받은 유산을 하나씩 극복했다. 집권 5년동안 잠재성장률 수준의 경제성장을 이뤘다. 5년 내내 두 자릿수 수출증가, 외환시장 안정, 1989년 주가 1000 이후 18년 만의 2000 돌파, 1995년 1인당 국민소득 1만 달러 이후 12년 만의 2만 달러 달성 등 가시적인 성과를 올렸다. 그러나 민생의 그림자는 짙고 깊어갔다. IMF 외환위기 이후 일자리를 잃은 국민들이 식당, 택시기사 등 영세 자영업으로 몰려 민생이 어려워진 것이었다. 노무현 대통령은 2007년 1월 신년연설에서 “민생이라는 말은 저에게 송곳입니다. 지난 4년 동안 저의 가슴을 아프게 찌르고 있습니다”라고 고백했다. 경제정책의 궁극적 목표는 분명 민생이다. 하지만 경제정책과 민생을 등치할 경우 ‘단기 실적주의’의 함정에 빠질 위험이 있다. 여론과 정치권은 먹고사는 문제에 집중하기 때문에 끊임없이 특단의 대책을 요구하게 마련이다. 역대 정부가 경제체질 개선이라는 ‘가장 중요하지만 덜 시급한’ 과제를 뒷전으로 미룬 이유가 여기에 있다. 경제체질 개선 효과가 민생으로 드러나기 전에 국민들의 인내심이 한계에 이르기 때문이다. 참여정부는 역사적 교훈을 따랐다 하지만 IMF 외환위기가 우리에게 준 교훈은 경제체질 개선과 개혁을 미룰수록 경제위기가 커진다는 점이었다. 참여정부는 이 역사적 교훈을 따르기로 했다. 국내외 여건의 변화 속에서 역사적으로 제기된 경제개혁 과제를 일관성 있게 추진하는 것을 경제정책의 원칙으로 삼았다. 참여정부는 이런 원칙에 따라 역대 정부의 고질병이었던 인위적 경기부양의 유혹을 참아내고 경제의 위기관리능력을 키웠다. 민생과 양극화 해소의 핵심지점인 일자리 창출을 정책의 첫 번째 목표로 삼는 전환도 이뤄냈다. 다음세대의 먹거리가 될 차세대 성장동력을 발굴하고, 사람과 과학기술에 대한 투자를 늘려 혁신주도형 경제로 가는 길을 닦았다. 모두가 불가능하고 고개를 절래절래 흔들던 한미 자유무역협정(FTA) 체결도 기어코 이뤄냈다. 또 동반성장전략을 통해 성장과 분배가 선순환하는 구조를 만들어 심화되는 사회경제적 양극화에 제동을 걸고자 했다. 참여정부 경제정책에 대한 평가는 누가, 어떤 관점에 서느냐에 따라 천차만별일 것이다. 특히 정책의 효과가 나타나기까지 일정한 시간이 필요한 데다 대다수 정책들이 현재진행형이므로 평가시점에 따라 평가내용 역시 다를 터이다. 따라서 참여정부가 ‘무엇을 했는가’라고 묻기는 어렵다. 다만 ‘무엇을 어떻게 하고자 했는가’에 초점을 맞출 수 있을 뿐이다. ■ 경기부양 유혹 끊고, 위기관리능력 키웠다 참여정부 출범 첫해인 2003년은 거품이 막 꺼지기 시작할 때였다. 국민의정부는 2001년 이후 세계경제 위축으로 급락한 수출을 만회하기 위해 대대적인 내수부양책을 동원한 터였다. 신용불량자는 2002년 말부터 크게 늘기 시작했다. 이듬해 4월 309만명을 넘어섰다. 2004년 4월 382만 5000명으로 정점을 찍었다. 신불자가 급증하면서 시한폭탄으로 지목돼온 신용카드사도 코너에 몰렸다. 신용카드사가 발행한 카드채의 금리가 급등했다. 금융시스템 전체가 붕괴될지도 모른다는 위기감이 높아갔다. 2003년 카드채 규모가 90조원이었다. 여기에 북한의 NPT 탈퇴에 따른 북핵위기 고조, 미-이라크 전쟁 발발, 사스 발생 등으로 ‘제2의 경제위기설’이 파다했다. ‘플라스틱 거품’이 꺼져가는 다른 편에선 부동산 거품이 부풀고 있었다. 2001년 이후 글로벌 저금리기조에 따라 국내에서 사상 초유의 저금리정책이 지속된 탓이 컸다. 불어난 시중자금이 부동산시장으로 몰렸다. 특히 이전 정부가 건설경기 부양을 위해 규제를 마구 푼 게 시차를 두고 부동산 가격폭등으로 이어졌다. 참여정부는 정공법을 선택했다 신불자, 카드채 사태 등으로 내수가 꽁꽁 얼어붙었다. 그런데도 자산가격은 급등했다. 진퇴양난의 상황이었다. 참여정부는 정공법을 선택했다. 신불자의 경우 “원금탕감은 없다”는 원칙을 세워 도덕적 해이를 막았다. 치밀한 실태조사를 필두로 차근차근 문제의 실타래를 풀었다. 카드채 사태는 섣부른 개입보다는 금융기관들의 협력을 이끌어내는 방식으로 해결의 실마리를 찾았다. 이런 선택은 매우 힘든 결정이었다. 2003년 실질 설비투자증가율과 민간소비증가율이 모두 마이너스(-1.2%)를 기록하면서 경제성장률이 전년도(7.0%)의 반토막인 3.1%로 떨어지는 상황이었기 때문이었다. 경기는 순환메카니즘을 갖고 있다. 자율적으로 확장-수축-확장을 반복한다. 특히 경기 수축기 때 ‘보이지 않는 손’은 과잉공급을 해소하고 한계기업 등을 털어내는 방식으로 자연스럽게 구조조정을 이뤄낸다. 여기에 인위적으로 개입하면 경제의 자연적인 구조조정이 지연된다. 경제 체질이 약해지는 부작용을 낳기 일쑤다. 경기침체기 때 화끈한 부양책은 정치적으로 매우 매력적인 선택이다. 하지만 훗날 부작용을 고스란히 서민들이 떠안는다는 점에서 매우 무책임한 결정이기도 하다. 참여정부는 2003년의 내수 급락을 이전 정부의 무리한 내수부양책이 조정되는 과정에서 필연적으로 발생한 후유증이라고 판단했다. 다시 부양책을 쓰면 더 큰 부작용을 초래하리라고 봤다. 이런 관점에서 참여정부는 추경편성에 보수적인 태도를 유지했다. 2003년을 빼고는 연 1회 이상 추경을 편성하지 않았다. 권오규 경제부총리의 설명이다. “경기부양책을 쓰면 경제성장률은 높아지게 마련이지만 반드시 대가를 치른다. 특히 경기부양책은 서민들이 직접적인 피해자가 되므로 문제가 있다. 경기는 일정한 순환사이클을 갖고 있는데, 서민들은 경기가 오를 땐 가장 그 혜택을 늦게 받고 경기가 내려갈 땐 가장 먼저 피해를 입는다. 그래서 어느 나라나 거시 경제운용의 목표는 그 나라의 경제성장률을 잠재성장률 수준으로 유지하는 것이다.” 거품이 커지는 부동산시장에 대해서는 실거래가 신고 의무화, 양도세 실가과세, 종합부동산세 도입 등을 통해 투기수요 차단에 힘썼다. 또 시중의 과잉 유동성이 부동산시장으로 유입되는 것을 막기 위해 주택담보인정비율(LTV), 총부채상환비율(DTI) 등 건전성 규제를 강화했다. LTV 규제는 2002년 9월 투기과열지구에 대해 처음 도입한 뒤 규제대상을 점차 확대했다. 이에 따라 은행권 주택담보대출의 평균 LTV는 약 49.1%(2008년 1월 기준)로, 미국의 86.5%에 비해 현저히 낮다. DTI규제는 2005년 8·31대책에서 처음 도입했다. 2006년 3·30대책 때 투기지역 내 6억원 초과 아파트로 부분 확대했다. 2007년 1월 이후에는 투지지역과 수도권 과열지구 내 모든 아파트에 DTI 40% 규제를 적용했다. 이러한 선제적 규제 덕분에 우리나라는 2007년 하반기부터 표면화된 미국의 서브프라임 모기지(비우량 주택담보대출) 부실사태와 같은 위기를 피했다. 미국의 경우 금융사들의 느슨한 대출심사관행과 이를 제대로 감독하지 못한 금융당국의 관리소홀 등이 겹치면서 위기가 커졌다. 반면 우리나라는 주택금융 시스템과 시장을 치밀하게 관리하면서 부동산경기의 경착륙을 방지했다. 선제적 대출규제 등을 통한 건전성 관리에도 힘을 쏟았다. 이런 정책은 미국발 서브프라임 부실사태로 미국 경제가 침체 위기에 직면하고 전세계 금융시장이 홍역을 앓는 상황에서 진가를 발휘했다. 참여정부가 부동산시장을 경기부양 수단으로 사용했다면 우리나라 역시 부동산거품 붕괴에 따른 금융부실, 가계부실 등 회오리에 휩싸였으리라는 데 이견이 드물다. ■ ‘일자리 낳는 성장’으로 방향을 틀다 참여정부는 ‘고용없는 성장’(jobless growth)이라는 초유의 사태와 맞부닥쳤다. 2003년 경제가 3.1% 성장했는데 일자리가 3만개 줄었다. 충격적인 일이었다. IMF외환위기 이후 저성장 기조가 정착되고, 성장의 고용창출능력이 급격히 떨어진 탓이었다. 고용의 질도 나빠져 비정규직이 확산됐다. 사회경제적 양극화가 깊어졌다. 이같은 ‘2003년의 충격’은 일자리 창출을 정책의 최우선 목표로 삼는 일대 전환의 계기로 작용했다. 과거에는 경제가 성장하면 일자리가 늘고 자연스럽게 분배가 이뤄지는 성장-고용-분배의 선순환시스템이 작동했다. 성장률만 올리면 나머지 문제들이 해결되는 식이었다. 그러나 한국경제의 취업계수(취업자/실질 GDP 10억원)는 1990~97년 47.7명에 이르렀다 2002년 이후 지속적으로 떨어졌다. 이는 경제성장과 고용간의 연관성이 약화된 ‘고용없는 성장’ 시대의 도래를 뜻했다. 규제완화와 감세 등을 통해 투자를 촉진하더라도 취업자 1인당 생산성만 높아질 뿐 일자리는 크게 늘지 않는 것이었다. 일자리가 경제성장과 복지를 연결하는 매개고리라는 점을 감안할 때, 성장률 자체를 끌어올리는 것보다 성장을 일자리 창출과 연계시키는 적극적 고용확대정책이 필요했다. 참여정부는 크게 3가지로 방향을 잡았다. 참여정부는 3가지 일자리 방향을 잡았다 먼저 중소기업 중심의 부품소재산업을 키우고, 중소기업과 대기업간 상생협력을 강화함으로써 고용친화적 산업구조를 만드는 데 힘을 모았다. 예컨대 IMF외환위기 이후 수입의존도가 높은 정보기술(IT) 중심으로 산업구조가 재편되면서 수출증가가 내수확대로 이어지지 못하고 있었다. 이에 따라 정부는 중소기업 중심의 부품소재산업을 육성하기 위해 2005년 1월 ‘부품소재 발전전략’을 마련했다. 2010년까지 산업파급효과와 수출효과가 큰 부품소재 중핵기업 300개를 확보하자는 방안이었다. 또 각종 정책자금 등을 활용해 부품소재기업이 연구개발성과를 사업화할 수 있도록 지원했다. 2007년 4월 ‘대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률’이 국회를 통과함으로써 상생협력을 위한 법적·제도적 기반을 마련했다. 대기업과 중소기업간의 산업적 분업관계를 연계시킴으로써 대기업의 성장과 중소기업의 고용창출 사이에 사다리를 놓은 것이었다. 서비스산업의 육성과 경쟁력 강화에도 힘을 쏟았다. 제조업은 기술발전에 따라 생산성 향상이 빠르게 이뤄지므로 노동의 양은 줄어든다. 반면 서비스업은 1대 1 대면접촉을 통해 생산과 소비가 이뤄지는 특성으로 인해 제조업에서 배출한 노동력을 흡수할 여력이 있다. 서비스업이 ‘일자리의 보고’인 이유이다. 2000~2006년 취업자를 살펴보면 제조업에서 12만6000명이 줄었다. 반면 서비스업 취업자는 231만명이 늘었다. 전체 취업자의 약 60%가 서비스업 종사자이다. 문제는 서비스업의 노동생산성이 제조업이나 선진국에 비해 크게 낮다는 점이다. 2004년 기준 서비스업의 노동생산성은 제조업의 절반(49.5%) 수준이다. 우리나라 서비스업의 노동생산성(100)은 미국(379.1)의 4분의 1이고, 대만(184.7)과 싱가포르(260.3)의 반토막이다. 이에 따라 참여정부는 2005년 3월 ‘서비스산업 경쟁력 강화 추진방안’을 마련했다. 금융·법률·교육·문화 등 지식기반 서비스산업을 육성했다. 아울러 복지와 일자리를 동시에 제공하는 사회서비스 일자리를 늘려나갔다. 금융·법률 등 지식기반 서비스산업은 그 자체로 고부가가치산업이며 양질의 노동력을 필요로 한다. 때문에 고학력 인력이 많은 우리 상황에서 성장동력산업으로 집중육성할 필요성이 큰 분야이다. 또 저출산·고령화와 여성의 경제활동 확대로 사회보장, 의료, 교육 등 사회서비스 수요가 늘어남에 따라 2006년 9월 ‘사회서비스 확충전략’을 발표했다. 2007~2010년 간병인, 방과후학교 지도교사, 보육인 등 사회서비스 일자리를 매년 20만개씩, 총 80만개를 공급하게 된다. 정부 주도로 먼저 일자리를 만든 뒤 각종 인센티브를 주는 방식으로 민간기업을 끌어들여 더 많은 사회서비스 일자리를 만든다는 복안이다. 이를 법적으로 뒷받침하기 위해 2006년 12월 ‘사회적 기업 육성법’을 제정했다. 마지막으로 참여정부는 일자리 창출 성과를 높이기 위해 적극적 노동시장정책과 근로연계복지정책 등 사회투자를 추진했다. 적극적 노동시장정책은 지금까지의 소극적 실업대책을 넘어 직업능력훈련, 직업알선 등 고용서비스를 통해 근로자의 적응능력과 고용가능성(employability)을 높이자는 것이다. 근로연계복지정책는 말 그대로 복지정책을 근로와 연계시키는 정책이다. 노동시장의 유연화를 촉진하면서도 실직 등에 따른 사회적 비용을 최소화하기 위해서였다. 참여정부의 고용확대정책에 대해 한국노동연구원은 2008년 1월 노동정책 부문 보고서에서 이렇게 평했다. “국민의정부는 IMF 외환위기를 계기로 대량실업이 사회문제로 대두되자 실업대책을 중심으로 다양한 고용관련 정책을 도입, 추진했다. 하지만 이 시기에는 경제·산업정책과 고용정책간, 그리고 다양한 고용관련 정책간의 상호연관성까지 고려하면서 종합적인 형태의 일자리-고용정책의 구조를 고민하지는 못했다. 이러한 측면에서 일자리와 고용의 문제를 국가 전략적 차원에서 종합적·체계적으로 고려하기 시작한 것은 사실상 참여정부에 들어와서부터라 해도 과언이 아니다.” ■ 혁신주도형 경제의 기초를 다지다 IMF외환위기를 거치면서 한국경제가 ‘구조적 저성장’의 덫에 걸렸다는 우려가 커졌다. 그럼에도 참여정부는 경제성장률보다는 성장잠재력을 높이는 데 주력했다. 과제는 두 가지였다. 첫째, 과거엔 잘 나갔지만 한계에 부딪힌 노동·자본투입형 성장모델을 생산성 향상 위주의 혁신주도형 성장모델로 대체하는 시스템 혁신을 이뤄야 했다. 둘째, 다음세대 먹거리가 될 성장동력을 키워야 했다. 지속가능한 성장을 위해 경제시스템을 업그레이드하고, 고성능 성장엔진을 장착하는 작업이었다. 한국은행에 따르면 2000~2006년 잠재성장률은 연평균 4.8%로, 1990년대에 비해 1.7%포인트 낮아졌다. 자본의 성장기여도(-1.1%포인트)가 크게 하락했고, 노동(0.2%포인트)과 생산성(0.4%포인트)의 기여도도 떨어졌다. 한 나라의 잠재성장률은 노동과 자본의 투입량과 생산성에 의해 결정된다. 경제발전 초기에는 농촌의 저렴한 노동력을 공업으로 투입하고, 자본투입을 늘리는 방식으로 고도성장이 가능했다. 그러나 노동·자본투입형 성장모델은 임금상승과 자본수익률 하락으로 한계에 부딪혔다. 이를 해결하기 위해 생산성 향상을 통해 성장하는 혁신주도형 성장단계로 진입해야 했다. 이것이 한국경제의 당면과제로 떠올랐다. 참여정부는 성장잠재력을 높이는 데 주력했다 참여정부는 혁신주도형 경제로 전환하려면 과학기술과 사람(인적자원)이 양대 축이 돼야 한다고 봤다. 혁신주도형 경제는 제품혁신 능력이 경쟁력의 원천이다. 그만큼 지속적인 연구개발(R&D)을 통한 지식의 축적과 이를 활용할 창의적이고 우수한 인적자원이 중요하다. 이런 문제의식은 정부조직 개편으로 결실을 맺었다. 먼저 2004년 10월 과학기술부를 부총리 부서로 승격시키고, 과학기술혁신본부를 만들어 과학기술과 관련된 산업인력, 지역혁신정책 등 미시경제정책을 총괄하도록 했다. 2007년 8월엔 교육인적자원부 내에 인적자원정책본부를 출범시켰다. 인력 관련 비효율을 해소하고, 국가 차원의 종합적인 인적자원정책을 추진하기 위해서였다. 실제 우리나라는 대학진학률이 82%로 교육수준이 높다. 하지만 교육시스템은 산업구조와 노동시장의 변화를 쫓지 못하는 형편이다. 이로 인한 인력수급의 미스매치(mismatch)가 심각한 것이다. 여기에 학교교육은 교육부, 직업훈련은 노동부, 과학기술인력은 과학기술부로 칸막이가 쳐져 갈등을 빚었다. 참여정부는 과학기술정책과 인적자원정책 시스템을 정비함으로써 혁신주도형 경제로 진입하기 위한 제도적 기반을 마련하고자 했다. 다음세대 먹거리, 성장동력 ‘3총사’ 다음세대의 먹거리를 위한 성장동력 발굴은 3가지로 구체화됐다. 10대 차세대 성장동력산업 육성, 고부가치 서비스업 육성, 한미 자유무역협정(FTA) 등 개방정책이 ‘삼총사’다. 차세대 성장동력산업 육성은 2003년 2월 대통령 취임사에서 천명됐다. 그해 8월 10개 분야가 확정됐다. 지능형 로봇, 미래형 자동차, 차세대 반도체, 디지털 TV 및 방송, 차세대 이동통신, 디스플레이, 지능형 홈네트워크, 디지털 콘텐츠·SW솔루션, 차세대 전지, 바이오 신약 및 장기 분야가 그들이다. 10대 산업은 다음 세대의 수확을 위해 뿌린 씨앗이다. 일부는 이미 가시적 성과를 내고 있다. 이들 분야 생산액은 2003~2006년 55.8%(2003년 155조원→2006년 242조원) 늘어났으며, 부가가치액과 수출액은 각각 53.0%(72조원→111조원)와 94%(735억달러→1423억달러) 증가했다. 이와 함께 고부가가치 서비스산업 육성은 양질의 일자리 창출과 성장동력화라는 두 가지 정책 목표 아래 추진됐다. 우리나라는 선진국에 비해 금융, 보험, 통신서비스, 회계, 법률, 컨설팅 등 생산자 서비스 분야가 약하다. 뒤집어 생각하면 이 분야의 성장 여력이 크다는 것을 의미한다. 특히 이들 분야는 제조업이 한층 발전하기 위해서라도 경쟁력이 높아져야 한다. 금융산업의 경우 2003년 12월 ‘동북아 금융허브 추진로드맵’을 발표했다. 이에 따라 2005년 7월 한국투자공사(KIC)가 출범했다. 2007년 7월 자본시장통합법이 국회를 통과(2009년 시행 예정)했다. 로드맵에 따르면 1단계로 2007년까지 금융허브기반을 육성한 뒤 2단계로 2010년까지 자산운용업 중심의 특화금융허브를 완성한다. 2015년이 시한인 3단계에서는 홍콩, 싱가포르와 함께 아시아지역 3대 금융허브로 발돋움한다는 시나리오다. 금융산업이 IMF외환위기 이후 구조조정의 화두를 넘어 고부가가치 서비스산업으로 업그레이드되면 2016년쯤 GDP의 9%, 전체 고용의 4%를 차지하는 한국경제의 성장엔진으로 자리잡을 전망이다. 참여정부는 선진통상국가 비전을 실천했다 마지막으로 참여정부는 선진통상국가 비전을 실천에 옮겼다. 2003년 9월 수립한 ‘FTA 추진로드맵’을 따랐다. 싱가포르, EFTA, 아세안, 미국 등 4건(15개국)의 FTA협상을 타결지었다. 적극적 대외개방정책은 우선 세계 경제블록화에 대응해 안정적으로 수출시장을 확보하기 위한 것이다. 나아가 국내 산업의 경쟁력 강화, 산업구조 고도화 등 경제시스템 선진화의 계기로 활용하기 위해서이다. ■ 미래를 고민하고, 대책을 세우다 참여정부는 재정계획을 포함한 장기비전을 세운 첫 번째 정부이다. 미래에 대한 고민은 정부의 책무이거니와, 참여정부에게는 ‘발등의 불’이기도 했다. 참여정부는 과거 고도성장기 때 경험하지 못한 낯선 위험을 겪었다. IMF외환위기 이후 저성장 우려가 커졌고 동시에 저출산·고령화와 사회경제적 양극화라는 ‘새로운 위험’ 앞에 몸서리쳤다. 과거 고도성장기 때는 국가 주도의 산업화로 대규모 고용창출과 국민소득 향상이 이뤄졌다. 기업들은 평생직장을 보장했다. 이런 경험은 경제성장이야말로 만병통치약이자 경제해결사라는 신화를 낳았다. 그 신화 속에서 복지 지출은 낭비에 불과했다. 그러나 저출산·고령화, 양극화 등 새로운 위험이 등장하자 성장 제일주의는 지속가능한 성장과 양립하기 힘들었다. 지속가능한 성장을 하려면 낡은 이분법에서 벗어나야 했다. 경제정책은 성장을 위한 것이고, 사회(복지)정책은 분배를 위한 것이라는 신화와 싸워야 했다. 경제정책과 사회정책이 조화를 이뤄야 한다는 발상의 전환이 필요했다. 참여정부는 ‘동반성장전략’을 선보였다 예컨대 경제정책을 통해 중소기업과 노동집약적 서비스산업을 활성화하면 일자리 양극화와 실업 등에 따른 복지비용을 줄일 수 있다(경제정책→복지 기여). 그런가 하면 사회정책을 통해 교육, 주거, 의료 등에 투자하면 인적자본과 사회적 자본이 강화되므로 경제에 매우 생산적인 역할을 하게 된다(사회정책→성장 기여). 복지지출은 과연 경제발전을 위한 선제적 투자인가. 이런 접근법은 영국의 사회학자 앤소니 기든스가 1998년 ‘사회투자국가’(social investment state)라는 용어를 쓰면서 개념화됐다. 유럽의 전통 좌·우파의 한계를 극복하려는 ‘제3의 길’ 노선에 뿌리를 둔 개념이었다. ‘사회투자국가론’은 좌파의 ‘전통적 복지국가’와 우파의 ‘작은 정부론’의 한계를 넘어서려는 시도였다. 인적·사회적 자본에 대한 투자를 통해 경쟁력을 높이는 동시에 국가가 기회의 평등에 적극적인 역할을 담당하는 게 특징이다. 전통적 복지국가가 소득분배 중심의 복지정책을 폈던 것과 갈라서는 지점이다. 참여정부는 이러한 세계적 추세를 감안해 성장과 복지의 선순환이 가능한 ‘동반성장전략’을 선보였다. ‘선(先) 성장, 후(後) 분배’에 기초한 불균형발전전략(이른바 ‘박정희모델’)이 과거 고도성장을 이끌었다면, 앞으로는 성장과 분배가 조화되는 동반성장전략을 새로운 한국형 성장모델로 삼아야 한다고 봤다. 참여정부가 복지지출을 지속적으로 확충한 배경이다. 2002년 20%였던 복지지출 비중은 2004년 사상 처음 경제지출을 넘어섰다. 2006년에는 28%까지 늘었다. 이윽고 2006년 8월 ‘비전 2030’을 통해 동반성장모델에 따른 한국사회의 미래상을 제시했다. 한 세대 뒤 우리나라를 선진국 수준으로 끌어올리기 위해 필요한 제도혁신과 재정투자의 방향을 담았다. 특히 비전 실현에 필요한 시간표와 계산서를 명확히 내놓았다. ‘비전 2030’이 역대 정부의 장기비전보다 확실히 진일보했다고 평가받는 이유다. 기획예산처에 따르면 ‘비전 2030’을 실현하는데 드는 예산은 세금으로 조달할 경우 1100조원, 국채 발행 등으로 충당하면 이자부담 등이 합쳐져 1600조원이 필요하다. 앞서 2004년 9월 기획예산처는 5년 단위 국가재정운용계획(2004~2008년)을 발표했다. 기존의 1년 단위 예산편성으로는 저출산·고령화, 양극화 등 중장기적이고 구조적인 문제에 능동적으로 대처하기 힘들다는 판단에 따라서였다. 2006년 6월에는 한 해의 예산안을 국회에 제출할 때 반드시 5년 이상 중장기 재정운용계획과 함께 제출하도록 하는 국가재정법이 국회를 통과했다. 이에 따라 ‘비전 2030’에서 제시한 30년 단위 재정계획에 맞춰 5년 단위 재정계획을 짜고, 다시 여기에 맞춰 1년 단위 예산을 도출하는 방식으로 국가재정을 전략적으로 운용할 기반을 마련했다. 그러나 우리 시대의 선택은 우리 시대의 한계를 넘지 못했다. ‘비전 2030’에서 제시한 미래구상은 곧장 증세-감세 논쟁에 묻혀 버렸다. 하지만 동반성장모델은 성장과 분배가 양자택일 대상이라는 낡은 패러다임을 벗겨내는 데 짙은 암시를 던졌다. 특히 치밀한 재정계획을 담은 장기 비전이라는 점에서 ‘리얼리스트들의 작품’이라 할 만하다. ■ 참여정부의 딜레마들 참여정부는 경제성장만 하면 모든 것이 풀린다고 주장하는 사람들을 향해 “바보야, 문제는 양극화야!”라고 말했다. 진단은 정확했다. 물론 제대로 된 처방전을 냈는지는 추후 역사가 평가할 몫이다. 양극화는 노 대통령이 ‘마음 속의 송곳’이라며 노심초사했던 민생 문제의 뿌리였다. 참여정부의 트레이드마크인 동반성장전략도 궁극적으로 양극화 해소를 목표로 삼았다. 따라서 참여정부 경제정책의 성패를 판단할 주요 잣대는 심화되는 양극화 추세에 참여정부가 효과적으로 대응했는지 여부가 될 듯하다. 참여정부는 양극화에 대해 바른 진단서를 내놓았다 참여정부는 민생의 압점(壓點)인 영세 자영업자 문제에 대해 바른 진단서를 내놓았다. 도소매·음식·숙박 일자리는 선진국에 비해 크게 넘치는 반면 교육·복지·보건 등 사회서비스 일자리는 턱없이 부족했다. 모자란 곳은 채우고, 넘치는 곳은 줄여야 했다. 2006년 9월 향후 4년 동안 사회서비스 일자리를 80만개 만든다는 ‘사회서비스 확충전략’을 냈다. 아울러 음식, 숙박 등 영세 자영업의 구조조정은 원칙적으로 시장에 맡겼다. 하지만 구조조정된 인력을 다른 부문으로 이동시키는 일이 어려웠다. 무엇보다 구조조정 과정에서 겪어야 할 서민들의 고통이 가장 큰 문제였다. 서민의 정부를 표방한 참여정부로서는 외면할 수 없는 문제였다. 그렇다고 외환위기 직후처럼 퍼주기식으로 ‘묻지마 창업’을 부추길 수도 없었다. 이러한 딜레마는 대기업정책에서도 드러났다. 참여정부는 2003년 12월 ‘시장개혁 3개년 로드맵’을 마련했다. 과거와 같은 ‘직접규율’ 대신 시장의 ‘자율감시’에 역점을 뒀다. ‘재벌개혁’이라는 표현 대신 ‘자유롭고 공정한 시장질서 확립’을 과제로 삼았다. 공정한 시장질서의 확립은 왜 중요한가. 정부가 엄정한 감독관의 위치에서 독과점 등 시장실패를 적절히 보완하거나 교정하지 않으면 시장에서의 무한경쟁은 양극화를 심화시킨다. 장기적으로 나라 전체의 경쟁력 약화와 분배구조의 악화를 초래한다. 이를 사후적으로 교정하면 더 많은 비용을 써야 한다. 특히 대기업과 중소기업의 상생협력을 강조한 참여정부로서는 공정한 시장질서의 확립이 동반성장의 토대가 된다는 점에서 매우 중요한 정책과제로 삼을 수밖에 없었다. 그러나 출자총액제한제도 등 핵심 대기업정책들은 슬금슬금 밀려났다. 5년 내내 경제위기론, 기업의 투자회피론, 경영권 위협론, 반외자 정서론 등 갖은 논란과 공세 속에서 정책을 밀어붙이기엔 역부족이었다. 원칙과 현실 사이의 딜레마에서 일부 정책이 일그러졌다. 이를 근거로 양극화 해소를 목표로 했던 동반성장전략에 대한 비판들이 나왔다. 장세진 인하대 교수는 ‘동반성장의 사회적 디자인’이란 논문(서울사회경제연구소, ‘한국의 경제개혁정책, 성공인가 실패인가?’ 2007)에서 “참여정부는 동반성장의 당위성과 가능성을 이념적·정치적으로 설득하는데 많은 노력을 들여왔다. 그러나 그 구체적 성과는 정치개혁의 성과에 비해 크게 실망스럽다”고 했다. 크게 개선되지 않은 양극화를 그 이유로 들었다. 일부에서는 참여정부가 양극화의 주범이라고 주장했다. 양극화는 한국경제의 역사적 도전과제다 그러나 양극화의 책임을 ‘모두 참여정부 탓’으로 돌리기에는 석연치 않은 구석이 한둘이 아니다. IMF외환위기 이후 한국경제의 구조변동이라는 거대한 역사적 맥락 속에 참여정부가 위치했다는 점을 무시한 지적이기 때문이다. 마찬가지로 참여정부가 양극화를 일소하지 못했다고 질타하는 것도 몰역사적인 것으로 보인다. 양극화는 한국경제의 발전과정 속에서 등장한 역사적 도전과제이다. 참여정부가 그랬던 것처럼 다음 정부에서도 모든 정책적 역량과 지혜를 총동원해야 할 문제인 것이다. 이혜경 양극화민생대책위원회 위원장의 말이다. “양극화에 대한 문제제기는 한국경제가 현재 처한 상황을 제대로 짚어낸 것이다. 국가가 문제를 정확히 제시하고 나아갈 방향을 제시하는 일이 쉬운 게 아니다. 문제의 해결은 더욱 지난하다. 물론 참여정부 5년간 양극화가 얼마나 해소되었는지에 대해 지니계수 등을 근거로 회의적인 반응을 보이는 전문가도 있다. 그러나 분명한 사실은 양극화 문제의 해결 없이는 한국경제의 미래가 없다는 점이다. 다음 정부도 이 문제를 피해갈 수 없으리라고 본다.” 참여정부는 문제의 근본적 해결을 추구했다 과연 참여정부는 당대의 역사적 도전과제들을 얼마나 정확히 인식했는가. 참여정부는 이를 해결하기 위해 최선의 노력을 기울였는가. 참여정부는 또 제대로 된 대책을 내놓았는가. 참여정부 경제정책의 공과를 논하려면 반드시 던져야 할 질문들이다. 참여정부는 21세기와 IMF개혁의 결과로 등장한 새로운 도전과제 앞에서 장기적 성장능력을 확보해야 하는 역사적 위치에 자리했기 때문이다. 참여정부는 역사와 미래세대의 관점에서 문제의 근본적인 해결을 추구했다. 참여정부 경제정책의 비전과 전략, 고투의 여정이 한국경제 선진화의 분수령으로 기록될지 여부는 온전히 역사의 몫으로 남았다.